政府性收费与基金管理
摘自财政部部长项怀诚编著的《中国财政管理》
政府性收费和基金与“准社会公共需要”相对应，是政府财政收入的重要形式和必要的组成部分，为国家政权建设和社会事业发展所必不可少。与税收的“强制性、无偿性、固定性”相比，政府性收费与基金“强制性、立法层次低、征收主体多样、专户管理”的特性，决定了加强对政府性收费和基金管理的必要性、重要性和管理任务的艰巨性。对政府性收费和基金的规范化管理是建立规范的“政府收入体系”的重要一环，也是政府财政管理规范的重要标志。本章阐述了政府性收费与基金区别于税收、经营性收费等收入形式的特征，分析了当前我国政府性收费和基金管理中存在的问题，并结合当前实际和国际经验，提出改革完善政府性收费和基金管理制度，理顺税费关系，以适应社会主义市场经济体制和规范政府财政收入分配体系的要求，进一步加强对政府性收费和基金的管理。
第一节 政府性收费和基金概述
○政府性收费和基金，主要用于满足社会准公共需要
○政府性收费和基金是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式，是政府非税收入的重要组成部分
○政府性收费具有“强制性、排他性、补偿性和非盈利性”特点；政府性基金具有“强制性、非补偿性”特点
政府性收费和基金是一种行政性收费，是政府为提供特定社会产品和服务，参与国民收入分配和再分配的一种形式，是政府非税收入的重要组成部分，体现了政府职能。与税收、经营性收费等收入形式有着本质的区别，在政府收入体系中既有不同作用，又能互相补充。
一、政府性收费和政府性基金含义
我国政府性收费（亦称行政事业性收费）包括行政性收费和事业性收费两部分。行政性收费是指国家机关、具有行政管理职能的企业主管部门和政府委托的其他机构，在履行或代行政府职能过程中，为了特定目的，依照法律、法规并经有关部门批准，向单位和个人收取的费用，一般具有强制性和排他性特征。事业性收费是指事业单位向社会提供特定服务，依照国家法律、法规并经有关部门批准，向服务对象收取的补偿性费用，一般具有补偿性和排他性特征。政府性收费遵循非盈利原则，是政府非税收入的重要形式。目前，我国政府性收费种类主要包括：管理性收费，如企业注册登记费、个体工商户管理费等；资源性收费，如城市水资源费、矿产资源补偿费等；证照性收费，如户籍管理证件、居民身份证件工本费、车辆牌照费等；检验检疫收费，如国境卫生检疫费、进出境动植物检疫费、进出口商品检验鉴定费等。
需要指出的是，目前个别部门用“国家机关收费”取代“行政事业性收费”的提法是不准确的。国家机关收费的概念既不能涵盖党的机关、司法机关、社会团体等收取的体现国家及其政府行为的收费，也不能包括教育、卫生等方面收取的事业性收费。
政府性基金是指依照法律、法规并经有关部门批准设立，凭借行政权力或政府信誉，向单位和个人征收的具有专项用途的资金。设立政府性基金的目的，主要是支持某项特定产业或事业发展。其主要形式包括各种基金、资金、附加和专项收费等。政府性基金按资金使用划分，可分为工业发展基金、交通建设基金、教育事业基金、城市建设基金等。按筹集方式划分，可分为附加在税收上征收的基金，如教育费附加、农业税附加等；附加在价格上征收的基金，如电力建设基金、三峡工程建设基金、邮电附加等；以销售（营业）收入为对象征收的基金，如文化事业建设费、碘盐基金等。
政府性基金和政府性收费都是政府财政收入的重要形式。
二、政府性收费、基金与税收的关系
根据公共财政理论，社会需要可分为公共需要和私人需要。一般而言，满足公共需要的产品和服务，应由政府提供，并以税收及其他财政收入形式获得财力保障；满足私人需要的产品和服务则按照等价交换的原则由市场提供。由政府提供的公共需要又可分为纯公共需要（如国家安全、外交、公安司法、一般性行政管理、义务教育、社会保障、环境保护等）和准公共需要（如发放证照、法定商品检验检疫、高等教育、修建区域性道路等）。一般来说，满足纯公共需要所需资金，主要通过税收筹集；满足社会准公共需要所需资金，主要通过向特定服务或受益对象收取有关费用（即政府性收费或基金）解决。
政府性收费、基金与税收作为政府参与社会产品分配和再分配的不同形式，其主要区别是：
１．征收主体不同。税收是以国家为主体，凭借政治权力，强制、无偿、固定地参与社会产品分配和再分配的一种形式，由税务机关负责征收，是国家机器运转的基本保证。而政府性收费、基金的征收主体有的是国家及其政府有关部门，有的是事业单位，还有的是代行政府职能的社会团体。
２．使用方向不同。税收主要是政府为满足社会纯公共需要，筹集一般公共产品和服务所需资金而设立的。政府性收费、基金是政府在管理社会经济活动中，为了满足社会准公共需要，提供特定公共产品和服务而设立的。
３．形式特征不同。税收具有强制性、无偿性和固定性特征。税收的强制性决定了国家作为征税者和社会成员之间，形成一种权利和义务关系；税收的无偿性决定了税收收入无需直接偿还给纳税人，由国家统筹安排使用，用于满足社会公共需要；税收的固定性决定了税收是以国家法律形式，按事先确定的税率征收，其收入保持相对稳定。政府性收费、基金的征收也具有强制性，同时在一定程度上体现了自愿和有偿；其有偿性决定了收费收入主要用于为缴费人提供特定公共产品和服务；同时每项政府性收费、基金一般都明确征收期限，且征收标准与提供的准公共产品和服务直接相关，适时调整。
４．立法层次不同。税收一般以法律、法规为依据。我国税收是依据全国人民代表大会及其常务委员会通过的税法或国务院制定的税收法规征收。税收立法权集中在中央，必须经全国人民代表大会及其常务委员会或国务院批准设立。目前，地方各级人民代表大会及政府没有税收立法权。政府性基金审批权集中在中央、政府性收费审批权在中央和省两级，分别由政府及其授权部门按照国家有关审批权限批准，依据法律、法规或具有法律效力的行政规章征收。
５．资金管理方式不同。税收收入全部纳入财政预算，用于政府一般性开支，实行集中管理。政府性收费、基金由于是政府为提供特定公共产品和服务而收取的，其收入也纳入财政预算或预算外资金财政专户管理，但一般实行专款专用。
值得提出的是，市场经济国家政府筹集收入的形式选择税还是费，一般需要考虑受益对象原则（即如果是满足普遍公共需要的，一般设置税；如果是满足特定受益对象需要的，就设立收费）和成本效益原则（即如果征税成本较低，就采取税收方式；如果收费更节约资源、提高效率，就采取收费形式）。在实际操作过程中，政府部门在某些经济领域是通过税收还是收费，有时难以明确划分。当客观情况发生变化时，税收和收费可以相互转换。
三、政府性收费与经营性收费
在市场经济条件下，市场机制在资源配置中起基础性作用，政府的职能主要是弥补市场的缺陷。私人需要可以通过市场提供的产品和劳务来实现，而社会公共需要的产品和服务，企业不愿或无能力提供，无法通过市场的渠道解决，必须由政府来满足。政府为满足社会公共需要所需的资金通过税收或政府性收费解决，而企业提供产品和劳务是通过市场取得收入，即市场价格或经营性收费。因此，政府性收费与经营性收费有严格区别。
１．属性不同。政府性收费的本质是一个财政分配问题，体现国家与企事业单位以及个人之间的分配关系，属于政府行为，具有一定的强制性；而经营性收费属于价格范畴，体现商品或劳务买卖双方之间的交换关系，是企业行为，具有非强制性和竞争性。
２．主体不同。政府性收费的征收主体主要是政府机关或事业单位；而经营性收费的征收主体是从事经营活动的企事业单位、社会团体和城乡居民。
３．目的不同。政府性收费主要是体现受益补偿原则，在受益对象接受特定公共产品或服务时，适当负担一部分费用，其收入用于补偿或部分补偿提供管理或服务的成本，不以盈利为目的；而经营性收费是一种商品价格补偿，以盈利为目的，不仅要收回成本，而且要赚取利润。
４．收入归属不同。政府性收费形成的收入属于政府财政收入。经营性收费所形成的收入属于团体或个人的收入。
四、政府性收费与政府性基金
政府性收费和政府性基金都是政府为提供特定社会公共产品和服务，参与国民收入分配和再分配的一种形式，是政府筹集资金的一种手段，是政府非税收入的重要组成部分。两者的主要区别：
１．收取方式不同。政府性基金一般不与被征收主体发生直接管理或服务关系；而政府性收费与提供具体服务或行使管理职责相联系。
２．收入特性不同。政府性基金属于非补偿性的，是政府凭借行政权力强制地、无偿地征收，与具有特定目的税收性质相同，是比较典型的“准税收”；而政府性收费除专项收费外，一般具有补偿性特点。
３．收入来源不同。政府性基金的征收渠道和形式较多，既有以税收、价格为载体征收，也有按销售（营业）收入、固定资产原值、工资或预算外资金的一定比例收取。就某一项具体基金来说，有的收入来源也是多渠道的。比如，地方水利建设基金的收入来源就有以下几个方面：一是从地方征收的政府性基金如养路费等收入中划转３％；二是从城市维护建设税中提取１５％；三是经省级人民政府批准通过向企事业单位、个体经营者按销售（营业）收入一定比例计征等。而政府性收费收入一般只能来源于被管理或服务对象。
４．资金规模和使用方式不同。政府性基金征收数额一般都比较大，具有专门用途，严格实行专款专用，不得挪作他用。政府性收费数额一般较小，用于相关管理或服务中的有关开支。
第二节 政府性收费管理
○国际通行做法是，收费立项、收费标准确定和调整、收费范围规定，大都是通过立法来确定。收费资金全部纳入政府财政管理
○政府性收费管理松弛，乱收费问题严重，助长了腐败现象的滋生和蔓延
○政府性收费应比照税收管理模式，由中央和省级财政部门管理
○建立健全收费管理制度，制定《政府性收费管理条例》
改革开放初期，政府性收费适应了经济体制改革深化、政府职能转变的要求，为筹措经济建设和相关事业发展资金起到了积极作用。但是，由于管理体制不配套，政府行为不规范，加上一些地方和部门认识上存在偏差，片面追求部门和集团利益，近年来，我国政府性收费种类增加较多，收费规模迅速膨胀，乱收费问题严重，不仅造成财政资金流失，削弱了政府宏观调控能力，而且不利于规范社会分配秩序。因此，改革和完善收费管理体制，健全收费管理制度，规范和加强政府性收费管理，就成为当前财政工作中一个十分重要的方面。
一、政府性收费管理沿革和现状
（一）我国政府性收费管理政策的演变
１９８７年以前，我国政府性收费项目和标准的管理由财政部负责，收费项目较少，只是一些规费收入，纳入财政管理监督。１９８７年，国务院发布了《价格管理条例》，在条例附则中要求将政府性收费比照价格管理。由于把政府部门收费行为作为经营行为对待，管理松弛，致使收费项目越来越多，收费数额越来越大，加重了企事业单位和城乡居民的经济负担。
１９９０年，中共中央、国务院作出了《188博金宝,金宝搏 官网坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》，在全国范围内开展了治理“三乱”工作。由于政府性收费与财政收支关系密切，大部分收费收入使财政减收增支。收费的大量存在，不仅侵蚀了税基，肢解了财政职能，而且不利于规范社会分配秩序。为了扭转这种局面，加强财政职能，逐步理顺政府分配秩序，改善宏观投资环境，１９９１年国务院决定，重新调整收费管理权限，并规定收费审批权集中在中央和省两级，由财政部门会同物价部门审批管理。１９９３年，针对一些地方和部门利用职权和垄断地位乱收费的问题，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了财政部《188博金宝,金宝搏 官网治理乱收费的规定》，在全国再次开展了治理乱收费工作，取消了一批不合法、不合理的乱收费项目。１９９６年，针对一些地方、部门和单位将财政预算内资金转到预算外，擅自设立收费项目，提高收费标准，私设“小金库”，用于集体消费或个人消费，甚至行贿受贿、挥霍浪费等问题，国务院作出了《188博金宝,金宝搏 官网加强预算外资金管理的决定》，再次重申了收费的审批管理政策。同年，为了减轻农民负担，增加农民收入，发展农村经济，改善和提高农民的生活水平，中共中央、国务院还作出了《188博金宝,金宝搏 官网切实做好减轻农民负担工作的决定》，规定了清理农村“三乱”，减轻农民负担的一系列政策。１９９７年，为了加快国有企业改革步伐，为企业创造一个良好的外部经营环境，中共中央、国务院作出了《188博金宝,金宝搏 官网治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定》，公布取消了若干项涉及企业负担的收费项目，并对相关管理政策作了进一步调整和规范。
（二）我国现行政府性收费的管理制度
１．政府性收费的审批管理制度。
政府性收费实行中央和省两级审批管理制度。其中，收费项目按隶属关系分别报国务院和省、自治区、直辖市人民政府财政部门会同计划（物价）部门审批；收费标准的确定和调整，按隶属关系由国务院或省、自治区、直辖市人民政府计划（物价）部门会同财政部门批准。重要的收费项目和收费标准的制定及调整，报国务院或省级人民政府批准。省、自治区、直辖市人民政府批准涉及企业负担的政府性收费项目和收费标准，报财政部、国家计委备案。省、自治区、直辖市以下各级人民政府（包括计划单列市）及其部门无权审批设立政府性收费项目和调整收费标准。
政府性收费中的管理性收费、资源性收费、全国性的证照收费和公共事业收费，以及涉及其他地区的地方性收费，实行中央一级审批；审批涉及农民负担的政府性收费项目和收费标准时，要征求农民负担监督管理部门的意见；政府性收费中涉及企业负担的，其收费项目和标准必须按隶属关系分别报财政部、国家计委或省、自治区、直辖市人民政府审批，重要的报国务院审批。各省、自治区、直辖市人民政府审批的收费项目和标准，要分别征得财政部和国家计委同意；国家法律、法规明确规定的收费，其管理办法的制定和修改由财政部、国家计委会同有关部门负责。地方性法规明确规定的收费，其管理办法的制定和修改由省级财政、计划（物价）部门会同有关部门负责。
２．政府性收费的资金和票据管理制度。
政府性收费收入应纳入财政预算管理，因某些特殊原因暂时不能纳入预算管理的，要纳入财政专户，实行财政“收支两条线”管理。部门和单位不得截留、挪用或私设“小金库”；收取政府性收费要领取政府性收费许可证，并使用省级以上财政部门统一监印的政府性收费票据。否则，交费单位和个人有权拒付。
３．政府性收费的监督检查制度。
实施政府性收费要按规定公布收费项目、收费范围和收费标准，自觉接受财政、物价部门的检查和社会的监督。对未经批准乱立收费项目、擅自扩大收费范围、自行提高收费标准、违规使用收费资金的部门和单位，公民、法人和其他社会组织有权向财政、物价部门举报。财政、物价部门要对违规收费行为进行核实，并进行处理。对情节严重的要建议监察机关对责任人员给予党纪政纪处分，触犯刑律的要移交司法机关追究刑事责任。
（三）我国政府性收费管理存在的问题
我国政府性收费经历了由少到多的变化过程。２０世纪８０年代初期，全国只有少量收费项目，比如，农业税附加、养路费、中小学杂费，年收费额约１００亿元左右。随着我国经济体制改革的深入和政府职能的不断转变，国家财政包揽社会事务的格局逐步打破，一部分事业发展开始引入市场机制，政府性收费为筹措经济建设和相关事业发展资金起到了积极作用。但是，由于一些地方和部门在认识上存在偏差，管理体制不配套，政府行为不规范，加上受部门和集团的利益驱动，乱收费问题非常严重。主要表现为：
１．项目过多。据不完全统计，截止到１９９８年，全国行政事业性收费有５０００多项。其中属于全国性和中央部门的政府性收费有近３００项，地方收费项目各省情况不一，最多的省有４００多项。
２．规模庞大。据不完全统计，１９９８年全国各类收费规模达２１７５亿元，相当于我国同期财政收入的２２％。在一些市、县，收费收入已相当于同期财政收入。
３．收费和养人恶性循环。一些部门机构庞大，人员臃肿，没有经费来源，主要靠收费养人。以至于许多政府部门甚至一些部门中的每个职能单位都有收费项目，几乎每增加一项业务，都要以经费不足为由要求收费。
４．以费挤税。由于收费多，税费不清，混淆了纳税人法定的纳税义务和税外不合理负担的界限，使个人和企业及整个社会实际税收负担水平模糊不清，降低了税收收入的增长潜力。
５．资金使用管理�
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